De l’incompétence de l’IGE à contrôler les institutions de la République (Par Mamadou Abdoulaye Sow)*

Dans sa publication du mercredi 4 janvier 2023, Le Quotidien titre : « Gestion financière du Cese. Chèques et mat pour Mimi. L’IGE épingle l’ancienne présidente sur plus de deux milliards de Cfa ».

L’article du journal LeQuotidien appelle un questionnement et donne l’occasion de porter un grief contre une disposition de la loi n° 2011-14 du 8 juillet 2011 portant statut des inspecteurs généraux d’État [1] qui viole le principe de la séparation des pouvoirs fixé par la Constitution. Ensuite, il sera évoqué le cadre juridique de la gestion financière du Conseil économique, social et environnemental (CESE) qui, à notre connaissance, n’est pas défini.

Le questionnement : sommes-nous dans « La République des irresponsables [2]»

Cette question en appelle d’autres qui montrent à quel point l’irresponsabilité s’est installée dans la République. L’auteur de l’article écrit ; « Il faudrait noter que le document de l’IGE, que Le Quotidien n’a pu que très brièvement parcourir, n’est qu’une note d’étape ». Ce dernier sait-il qu’en prenant connaissance d’un document secret et en rendant public son contenu, sans y être habilité, il a enfreint la règlementation sur la protection des documents classés secrets ?

L’auteur de la fuite de cette note pense-t-il avoir rendu un service à l’autorité politique ? Bien au contraire, il a commis une faute qui entraînera des conséquences irréparables. Comment peut-on être aussi irresponsable au point de communiquer à un organe de presse une note d’étape de l’Inspection générale d’État (IGE) estampillée « secret » ?

L’IGE doit faire diligenter une enquête pour identifier le ou les auteurs de la fuite et situer les responsabilités.

Le grief : le troisième tiret du premier alinéa de l’article 6 de la loi portant statut des IGE viole la Constitution

En 2011, les députés ont, comme d’habitude, voté à l’aveuglette le statut des inspecteurs généraux d’État sans relever le contenu du troisième tiret de l’alinéa premier de l’article 6 dudit statut qui dispose « Les missions de l’Inspection générale d’État (…) s’exercent sur (…) la gestion administrative et financière des Institutions de la République ».

Ainsi, en se fondant sur la disposition précitée, l’IGE a compétence pour contrôler la gestion administrative et financière de toutes les institutions de la République [3], notamment du président de la République (c’est une absurdité), de l’Assemblée nationale, du Conseil constitutionnel, de la Cour suprême, de la Cour des comptes, du HCCT et du CESE.

C’est comme si le président de l’Assemblée nationale, le président du Conseil constitutionnel, le président de la Cour suprême et le président de la Cour des comptes acceptaient que la gestion administrative et financière de leur institution soit contrôlée par l’IGE. Or, ces institutions constitutionnelles jouissent d’une autonomie financière conférée par le législateur organique.

En passant, quel est l’organisme chargé de contrôler l’IGE qui ne nous coûte pas moins de 2, 5 milliards de FCFA par an ?

Sur le fondement de la disposition de l’article 6, l’IGE s’est donné le pouvoir de contrôler la gestion financière du CESE en faisant fi de la loi organique n° 2012-28 du 28 décembre 2012 portant organisation et fonctionnement du CESE qui est au-dessus de la loi ordinaire portant statut des IGE. Or, l’article 25 de cette loi organique, adoptée en application de l’article 87.1 de la Constitution, dispose : « Le Conseil économique, social et environnemental jouit d’une autonomie financière ».

Le principe d’autonomie financière des institutions constitutionnelles relève du respect de la séparation des pouvoirs. Étant un service administratif rattaché à la présidence de la République, l’IGE ne devrait pas s’immiscer dans la gestion et le fonctionnement des institutions constitutionnelles.

Le troisième tiret du premier alinéa de l’article 6 de la loi portant statut des IGE est de toute évidence contraire à des lois organiques portant application de la Constitution et est implicitement abrogé par ces textes.

Le cadre juridique de la gestion financière du CESE ne nous semble pas avoir été défini

Les règles d’organisation et de fonctionnement du CESE sont fixées par la loi organique de 2012 évoquée ci-dessus. Ce texte prévoit, en son article 28, l’existence d’un décret qui détermine les conditions de son application. Dans ce cadre, il est édicté un règlement intérieur approuvé par le décret n° 2013-732 du 23 mai 2013. Toutefois, le législateur organique est resté muet sur le cadre budgétaire et comptable du CESE.

La Cour suprême et la Cour des comptes disposent de crédits budgétaires gérés selon un régime financier défini par un décret. Comme pour ces deux organes, le CESE doit faire l’objet de dispositions réglementant sa gestion financière mais un décret ne nous semble pas avoir été pris en la matière.

Relevons cependant que le régime des dépenses du CESE n’est pas soumis aux dispositions du décret de 2020 portant Règlement Général sur Ia Comptabilité Publique (RGCP). En effet, il est de tradition que les règles de droit commun de la comptabilité publique ne s’appliquent pas au CESE. Mais, les principes de bonne gestion doivent exister et être prévus dans un règlement budgétaire et comptable qui lui est propre.

Un bref rappel historique

Concernant les crédits de l’ancien Conseil économique et social, ils étaient gérés suivant la procédure d’avance spéciale à régulariser et selon des conditions d’utilisation et d’apurement fixées par le décret n° 94-345 du 5 avril 1994. Ce décret disposait en son article 8 que « les retraits de fonds à effectuer à partir du compte de dépôt ne sont pas soumis au contrôle a priori. Toutefois, l’article 10 du même décret disposait : « Les pièces justificatives de l’avance sont, à la clôture de chaque gestion, regroupées par rubriques autorisées par la loi de finances et transmises à l’appui du compte d’emploi visé par le président du Conseil économique et social à l’ordonnateur et au comptable (public) de rattachement pour intégration dans le compte général de l’État à produire au juge des comptes » [4].

Concernant les crédits de « dépenses diverses » de l’ex-Conseil de la République pour les Affaires économiques et sociales, ils étaient ordonnancés et employés comme en matière de fonds politiques mais sans aucun texte définissant leur modalité de gestion. Le montant des crédits votés s’élevait à 300 000 000 de francs CFA en loi de finances initiale.

Les règles de gestion qu’applique l’Assemblée nationale ont été étendues de facto aux dépenses diverses du CESE

On notera, au passage, que l’Assemblée nationale et le Sénat supprimé ont toujours utilisé les crédits de dépenses diverses de leur budget comme des fonds politiques. Alors qu’il n’a jamais existé dans la nomenclature budgétaire de l’État, de 1963 à nos jours, une rubrique « fonds politiques » pour le président de l’Assemblée nationale. En substance, aucun texte ne prévoit une compétence factuelle du trésorier de l’institution parlementaire pour verser des fonds politiques au président de l’Assemblée nationale ou à des parlementaires.

Les crédits alloués au CESE et au HCCT au titre de dépenses diverses étaient de l’ordre de six cents millions (600 000 000) de francs CFA en loi de finances initiale. Depuis leur création, ces deux institutions utilisent une partie de cette dotation budgétaire comme des fonds politiques, alors que, comme pour les fonds spéciaux du président de la République, aucun texte législatif ne prévoit l’utilisation discrétionnaire de ces crédits selon le bon vouloir de leur bénéficiaire et sans justifications de leur emploi.

Compte tenu du cadre juridique lacunaire, il apparait opportun d’adopter un statut normatif sur la finalité, la gestion et l’utilisation de ces crédits spéciaux pour répondre à un objectif de transparence. Il est urgent de mettre en place un cadre juridique sur l’usage politique de l’argent public dans un État de droit par les chefs des institutions de la République, y compris le président de la République.

Le CESE n’est pas assujetti à des contrôles administratifs : seuls les comptes du comptable public du CESE sont soumis au jugement de la Cour des comptes

Il existe un contrôle interne et un contrôle externe de l’exécution du budget du CESE dont les modalités confortent l’autonomie financière de l’institution.

Le contrôle interne des dépenses est du ressort du comptable public du CESE

Le CESE n’est pas soumis au droit commun budgétaire et comptable. Il revient au comptable public de l’institution de jouer le rôle de contrôleur budgétaire en sus de son rôle de comptable « payeur » et de comptable « caissier ».

Le contrôle externe des comptes est assuré par la Cour des comptes

L’article 25 de la loi organique de 2012 dispose que « Les comptes sont soumis au contrôle de la Cour des comptes ». Il ressort très clairement de cette disposition organique que le législateur n’a pas prévu un contrôle administratif des comptes du CESE.

Le comptable public du CESE n’est soumis ni à un contrôle administratif de l’Inspection générale d’État ou de l’Inspection des Finances du ministère des Finances ni à un contrôle non juridictionnel de la juridiction financière.

En conclusion, les Institutions de la République ne sont pas assujetties à des contrôles administratifs [5] . Le CESE n’est soumis qu’à un contrôle extérieur : celui de la Cour des comptes « ce qui ne remet pas en cause son autonomie financière mais la module d’une manière particulière [6] ».

Pour rendre leur rapport sur la CESE plus crédible aux yeux des citoyens, les vérificateurs de l’IGE devraient s’intéresser aux crédits de dépenses diverses mis à la disposition de tous les présidents qui se sont succédé à la tête du CESE et du HCCT.

[1] Elle abroge et remplace la loi n° 2005-23 du 11 août 2005, modifiée par la loi n° 2007-17 du 19 février 2007.

[2] Titre de l’ouvrage de Michelle Alliot-Marie paru en septembre 1999 aux Éditions Odile Jacob.

[3] Selon l’article 6 de la Constitution de 2001, « Les Institutions de la République sont :

le Président de la République ;
l’Assemblée nationale ;
le Gouvernement ;
le Haut Conseil des Collectivités territoriales ;
le Conseil économique, social et environnemental ;
le Conseil constitutionnel, la Cour suprême, la Cour des comptes et les Cours et Tribunaux ».
[4] Il fallait voir dans la gestion de ces crédits au moyen d’une caisse d’avances une procédure assimilable à celle des fonds spéciaux de l’État mais dans le présent cas les justifications des opérations étaient remises au comptable public du Trésor pour être jointes au compte général de l’État.

[5] Selon l’article 196 du RGCP, « le contrôle administratif s’exerce soit sous la forme de contrôle hiérarchique, soit sous la forme de contrôle organique par l’intermédiaire de corps et organes de contrôle spécialisés ».

[6] Vincent Dussart, « L’autonomie financière des pouvoirs publics constitutionnels », CNRS ÉDITIONS, 2000, p. 303.

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